六十年——广东省人防发展实现大跨越

六十年——广东省人防发展实现大跨越 
 
来源： 南方日报

　　“深挖洞,广积粮,不称霸”。20世纪70年代毛泽东主席的号召,中国掀起了群众性的人民防空建设热潮。当时的情景,现在大多数人仍然记忆犹新。

　　今年是新中国人民防空创立60周年。回顾广东人防事业发展的风雨历程,默默耕耘的人防人用自己的忠诚写下了建设战备人防、效益人防、和谐人防的壮丽诗篇,人民防空事业从无到有、从小到大、从弱到强,实现了一次又一次的跨越,创造了一次又一次的辉煌。

　　一、设防范围:由局部向全省跨越

　　1950年初,广东人民同全国人民一道沉浸在新中国诞生的喜悦之中,国民党给刚刚诞生的新中国布下了层层乌云。同年1月,台湾国民党军出动飞机空袭广州、汕头、东莞、中山等广东省主要沿海城镇,造成了大量人员伤亡和物质财产损失。

　　1951年10月,广东省政府、广州市政府颁布《关于防空工作的联合指示》,按行业建立了警报、通讯、消防、救护等兼职的防空专业队伍,标志着广东省的人民防空正式起步,当时的设防范围只限于广州及汕头、惠州、湛江等极少数几个重点城市。11月,广东省政府又颁发《关于保证及时通报有关敌机情况给防空部队与有关机关的规定》,规定邮电部门和军事部门共同负责空情保障工作,这个时期人防工作的重点是实施对付敌人空袭的应急性防空措施。1954年9月,广东省人民防空委员会成立,其办事机构设在省公安厅,对内称第八处,对外称省防空指挥部。其职能是:负责全省人民防空的部署和实施,开展防空宣传教育,拟定防空袭预案,制定颁布空袭警报、灯火管制和治安管理等规定,组织防空期间的人口疏散。1956年5月,广东省政府召开了第一次全省人民防空工作会议,会议认真传达贯彻国家召开的防空工作会议精神,紧密结合实际,研究确定了广东省人民防空工作采取“长期准备、重点建设”的方针,把工作重点放在结合基本建设落实防空工程技术措施上来。会议要求,广州、汕头、湛江、韶关、佛山、肇庆、江门、惠州、潮州、阳江等市、县要进一步建立健全了人民防空组织机构,落实人民防空工作。这标志着广东的人民防空设防范围逐步扩大。期间,各级人防部门重点抓好人防战备思想和防空常识教育、城市人口疏散计划制订、防空专业队伍组训、通信警报建设等工作。70年代后,由于战备的需要,茂名市建立人防机构,广东的人防设防范围进一步扩大。

　　进入改革开放时期,广东省的经济社会得到空前的发展。深圳、珠海经济特区建立后,即列入设防城市,云浮撤县设市也同时组建了人防机构,开展人防工作。特别是2001年7月,省人防办提请省国动委下发了《关于在市、县两级政府机构中设置国防动员机构的意见》,明确了市、县(市、区)人民防空办公室的设置原则,之后的几年中,全省21个地级以上市、121个县(市、区)都全部设立了人防工作机构并配备了一定数量的工作人员,全面开展人民防空建设,标志着广东省的所有市、县(市、区)全部列入人民防空设防范围。期间,全省的人防事业也迎来了快速发展的大好时期,人防队伍建设、基础设施建设、应急能力建设得到了全面提升。

　　二、防护工程:由矮窄小向高宽大跨越

　　建国初期,广东的人防工程多为接收国民党政府遗留下来的一些简易防空壕、防空洞,工程数量和单个工程面积都极其有限。60年代末70年代初,特别是珍宝岛自卫反击战后,全省军民积极响应毛泽东主席“要准备打仗”和“深挖洞,广积粮,不称霸”的号召,掀起了群众性的修建人防工程的热潮。人防重点城市的党政军领导发动群众构筑了一批防空洞,初步解决了部分群众的防空掩蔽问题,为广东省的人民防空事业的发展作出了不朽的贡献。由于当时缺少统一规划和经验,加上设计力量和施工技术落后,这一时期修建的人防工程面积普遍存在矮窄小的特点,全省人防工程总面积与人员掩蔽的实际需要还相差甚远。而且,防空工事布局不够合理、抗毁能力较差,防护密闭等配套设施也不完善。

　　改革开放后,人防工程建设由发动群众义务劳动构筑防空洞,发展到有规划地结合民用建筑修建防空地下室和结合城市建设修建大型永久性人防工程,施工力量也由普通群众转换为专业施工队伍。1984年国家人防委、国家计委、城乡建设环境保护部下发了《关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》,1985年国家城乡建设环境保护部下发了《关于结合民用建筑修建防空地下室实施办法》,1996年广东省政府办公厅《转发省人民防空办公室关于民用建筑修建防空地下室的意见的通知》,这一系列政策的出台,有力地推动了人防工程建设的发展。随着城市建设步伐的不断加快,新建、扩建的民用建筑如雨后春笋般涌现,各地结合民用建筑修建了大量防空地下室。从此,结合民用建筑修建防空地下室成为人防工程建设的主要手段。同时,部分城市将依法依规收缴的“易地建设费”再投入人防工程建设,修建了一批“单建”式的平战结合人防“窗口”工程,全省的人防工程建设形成“结建”与“单建”相结合的格局。1996年《中华人民共和国人民防空法》颁布实施、1998年《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》出台,又对人防工程建设作了进一步的具体规定,标志着人防工程建设步入了法制化轨道,人防、建设、规划等相关部门认真执行法律法规规定,共同把关,联合执法,推动了人防工程建设的进一步落实,使人防工程建设的数量快速增加,到今年初,全省人防工程面积已比建国初期增加了近500倍,人防指挥工程、人员掩蔽工程、医疗救护工程、物资储备工程、专业队伍防护工程等各种类型的人防工程日臻齐全,配套设施不断完善。单个工程规模越来越大,如广州、湛江、韶关、佛山、汕头火车站广场人防工程,广州市体育西路人防工程、英雄广场人防工程、康王路人防工程,深圳M1人防工程等面积都在上万平方米,特别是广州市“地一大道”人防工程面积达5万多平方米,被赞誉为“地下仙境”、“洞天福地”。随着城市建设的不断发展,广州、深圳等市相继建设了地铁。两市依照人防法律法规规定,在地铁建设时,兼顾了防空要求,使人防工程面积得到了进一步拓展。

　　三、投资主体:由政府单一投资向社会多元化投资跨越

　　新中国人民防空创立后的相当一个时期,人防建设经费一直主要由政府负担,1950年至1971年,人防经费、物资,由地方政府在基本建设投资预算内支出；1972年至1984年,人民防空经费由中央政府预算、地方政府预算拨款和社会力量共同承担,这一时期的社会力量也主要是以群众提供义务劳动为主。随着人防建设规模的不断扩大,政府财政这一单一的经费来源已难以满足人防建设的经费需要。本着取之于民用之于民的考虑,国家进一步制订了社会承担人防经费的政策,推进人防建设逐步走向社会。

　　1984年后,人民防空经费的多种渠道筹措得到了实质性推进。改革开放率先给广东人防带来了发展机遇,各地出台多种优惠政策,鼓励一切社会经济实体参与人防工程建设和开发利用,推动人防建设从单一投资走向多元化投资。通过全面落实结合民用建筑修建防空地下室的政策,让建设单位承担建设资金,在建设民用建筑时,同步修建防空地下室,使人防建设的主要投资大项―――工程建设的资金,主要由社会承担。社会投资者也通过投资修建人防工程获得开发利用权和收益权。开发利用人防工程得到的效益,使社会投资者在投资建设人防工程中尝到了甜头,这有效提高了社会力量投资参与人防建设的积极性。社会投资者最初只是依法承担结合民用建筑修建防空地下室建设资金,后来发展到主动投资单独修建“单建”式的大型人防工程。2001年,香港泰华投资有限公司全额投资3亿多元建设占地4.8万平方米的广州康王路地下商业街,开创了中南地区引进外资建设人防工程的先河。之后,广州江南西、体育西、“地一大道”等由社会投资兴建的大型“单建”式人防工程相继出现,东莞由社会投资建设面积为75万平方米的超大型人防工程项目已经起动。人防建设投资走向多元化的格局已经形成,人防建设资金保障渠道得到了全面拓展。

　　四、指挥手段:由固定向固定与机动相结合跨越

　　建国初期,广东省尚无一个像样的人防指挥场所,人防指挥手段极度落后。由于战备的需要,从60年代起,广东省陆续修建了一些人防固定的地下指挥所,鉴于当时条件的限制,修建的指挥所不但数量少,而且设施设备相对简陋。改革开放后,特别是90年代后,世界范围内爆发的几场高技术条件下的局部战争给广东的人防建设带来了深刻启示,加强应急能力建设特别是指挥能力建设刻不容缓。此后,人防指挥场所建设进入了快速发展阶段,省、市、县(市、区)都按国家要求修建、改造、配套各级指挥所,逐步建成了一批不同层级、地上地下结合、功能齐全的固定指挥所,为我省的人防应急指挥的实施提供了基本保障。

　　随着世界军事科技的不断进步,现代战争空袭的方式发生了巨大的变化,利用卫星定位,实施超视距、高精度、高强度打击成为了空袭主要的样式,地面固定目标受到了前所未有的威胁。为确保人民防空指挥的连续稳定,根据国家的要求,广东省按标准开展了省、市、县(市、区)机动指挥所的建设,积极应用现代科技成果,建成了一批功能齐全的机动指挥所,使全省的人防指挥具备了前所未有的机动能力,形成了固定与机动相结合的指挥平台,有效地保障了全省人民防空在未来防空袭斗争中能够实施连续、稳定的指挥。

　　五、信息保障:由模拟通信方式向数字通信方式跨越

　　建国初期,广东省的人民防空信息保障系统可用口哨、铜锣、手摇电话加电动和手摇警报器来概括。改革开放前的相当一个时期,全省人防系统只安装模拟电话总机21部,配备了少量无线电台,警报音响覆盖率也不到城市面积的30%。信息采集主要依靠人工进行。那时,全省组建防空哨达400多个。改革开放后,随着社会经济发展和现代信息化建设的深入推进,特别是随着世界军事信息技术的不断发展和广泛应用,广东省人防系统深刻认识到世界新军事变革的核心是信息化,人类社会的战争形态正由机械化向信息化转变,取得制信息权就能取得战争的主动权。加强人防信息化建设成为了这个时期的重点工作,从而推动了人防信息化建设走上了快车道。经过近30年的努力,广东省基本建成了集指挥辅助决策、控制、情报、通信、警报、监控于一体的人防指挥信息保障平台,并与党政军机关互联互通；省、市均建立了固定和机动,有线、无线与卫星通信相结合的信息保障系统。警报终端设备数量每年随城市面积的拓展相应调整和增加,年增长率达13%,全省警报器安装总量跃居全国前列。防空警报终端设备性能也不断升级,电动与电声相结合、固定与移动相结合、交直流两种电源供电、防空防灾报警功能兼顾的新一代防空警报设备陆续装备使用,有效地提高了防空警报系统的覆盖范围、适用范围和战时生存能力。目前,各市城区警报音响覆盖率均达到95%以上,并建成了有、无线控制相结合的警报统控、分控系统,防空警报信号实现了人防专用警报通信系统、民用通信系统和广播电视同步传递。人防信息保障平台全部实现了数字化。

　　六、管理模式:由行政命令向依法行政跨越

　　计划经济年代,人防的管理模式主要是行政命令,红头文件成为了当时人防行政管理的主要手段。随着市场经济体制的建立与不断完善,行政命令的管理模式逐步从人防建设管理中淡出,取而代之的是依法行政。1996年《中华人民共和国人民防空法》颁布实施,标志着人民防空建设管理跨进了法制化轨道。1998年广东省人大出台了《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》,2003年广东省政府出台了《广东省人民防空警报通信建设管理规定》；各市均出台了实施人防法细则；21个地级以上市以及87个县(市、区)出台了结合民用建筑修建防空地下室政策；部分市、县(市)也相继出台了人防警报通信管理规定,全省的人民防空法规体系初步形成。

　　各级人防部门结合本地区实际,积极探索人民防空行政执法方式,进一步建立健全行政执法程序、案件审批、错案追究、行政复议、诉讼应诉和考核奖励等方面的工作制度,有效推行了行政执法责任制,建立了公开、公平、公正、高效、便民的执法体系。据统计,全省人防系统依法查处各种违反人防法律法规案件672起,挽回经济损失22135万元,维护了人防法律法规的权威。省和各级人防部门每年组织专题执法监督,进一步规范了人防执法行为,有效地保障了依法行政在人防系统的深入推进。