2006年我国应急管理工作回顾与展望

　　2006年我国应急管理工作在预案体系建设、应急平台建设、应急规划编制以及应急演练等方面取得了长足的进步，应急能力得到了进一步的提高。展望新的一年，我国应急管理工作将继续沿着这个方向，加大攻关和应用力度，同时充分发挥社会化公众参与的作用，使应急工作取得更显著的成就。

　　一、2006年我国应急管理工作成就

　　1．全国应急预案体系初步形成，与人民群众生命和生活工作最密切的基层和单位的预案编制开始渗透；除了应对自然灾害和人为灾害之外，比如全国考试等维持社会公正和公平的应急预案也脱颖而出。根据国务院应急办2006年7月的统计，我国制定各级各类应急预案达24293件，估计到去年底将达3万件。省（区、市）全部制定了总体应急预案。所有市级政府和大部分县级政府基本上达到制定了本级政府的总体应急预案的目标。从中央到地方的部门和企事业单位的专项预案不断完善和扩大领域。比如，教育部推进了中小学应急预案编制工作。应急预案编制工作开始深入社区，促进我国平安社区和和谐社区的建设。

　　2．应急管理工作的重点由应急预案编制转向制定“十一五”规划。2006年是国家把“计划”变成“规划”的一年。除了组织编制和实施《“十一五期间”国家突发公共事件应急体系建设规划》之外，各部门和各地区围绕着公共安全和应急管理工作，编制了各种相应的规划。国家整体规划体系不断改进和完善，国家发展和改革委员会把应急能力建设与国民经济和社会发展的整体规划相结合，并纳入“十一五”规划通盘考虑，促进专项应急预案与国民经济和社会发展“十一五”规划的衔接。在编制“十一五”规划中，从国民经济宏观管理上考虑应对突发公共事件的风险并做好相应的财政预算。在专项规划中，发改委还牵头制定了国民经济应急管理规划、综合防灾减灾与应急处理规划等；城市建设部门修编了《城市规划编制办法》，强调把“公共安全和公众利益等方面的内容确定为城市总体规划必须严格执行的强制性内容”。一些城市和县（区）开始进行城市公共安全规划编制的示范工作，把城市公共安全与综合防灾、应急管理相结合起来。《中华人民共和国应对突发事件法（草案）》 （第十六条）也强调各级政府要重视有关公共安全方面的城乡规划。

　　3．应急管理工作的关口前移，各部门和集体开始重视风险评估和危机管理，更加重视各种突发公共事件的事前预防，从国家宏观和长远发展的角度出发，用防范风险和应急管理的思维方式考虑发展计划和投入。2006年6月国务院国有资产监督管理委员会颁布《中央企业全面风险管理指引》，强调在企业管理的各个环节和经营过程中要进行风险管理，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系。全国各大城市的地铁等城市生命线工程、举世瞩目的北京奥运等大型工程建设的风险评估和应急预案编制工作也同时在开展和实施。

　　4．国家公共安全重大专项课题和国家突发公共事件应急平台及其创新体系建设规划出台并开始落实。在国家中长期科学技术发展规划中，把公共安全作为未来15年国家重点支持的16个重大专项之一，强调在公共安全领域不仅是自然灾害、生产安全、食品安全、社会安全、核安全、国境检验检疫等传统安全,而且针对经济安全、信息安全、生物安全、防恐反恐等非传统安全问题，国家必须建立更加完备的公共安全保障体系，推动公共安全的预测、预防、预警和应急管理的创新，形成比较完整的国家公共安全科学和技术支撑体系。由国务院应急办负责的国家突发公共事件应急平台及其创新体系建设规划，在以清华大学为首的国内各著名大学和科研单位开始进入了紧张的研究阶段。此外，全国各个大学相继建立了冠名“公共安全”、“危机管理”、“应急管理”等研究机构和规划设计咨询机构。

　　5．应急保障能力建设不断提高，专业应急处置和救援队伍不断充实扩大，应急救援工作得到迅速发展。在政策方面，国务院强调加强应急救援队伍建设的重要性，要求落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程；建立各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用。 根据国务院应急办去年7月的统计，国家有100支防汛抢险队，2万多人的矿山救援专业队伍，36个重点城市组建了公安特警队。10个国家级救灾物资储备库和20个国家防汛物资储备库。

　　6．中央和各级地方政府以及企事业单位高度重视专项应急演练，应急意识和技能不断提高2006年2月15日，在广东佛山市组织了全国应急救援演练观摩活动，包括液化气罐泄漏着火事故处置、石油天然气储罐泄漏着火事故处置、化工厂压力容器泄漏爆炸事故处置等项目。4月22日-23日在河北石家庄正定机场举行了2006年度国家反劫机检验性对抗演练，并配合空军进行了空中拦截演练。 6月份，国家食品药品监督管理局在陕西省西安市举办了国家重大食品安全事故（Ⅱ级）应急演习演练，全面检验了相关部门应对突发食品安全事故的能力。海事部门在大连举行了“海上联合搜救演习”，我国海上突发公共事件的应急处置能力得到了检验。与此同时，各地也开展了多种形式的搜救演习：浙江举行了以海上人命救助为主的海上搜救演习，天津举行了以防止石油钻井平台污染为主的海上搜救演习，大连市举行了以防止海上油轮污染和人命救助为主的海上搜救演习。7月10日，国土资源部开展了四川省广安市马鞍坪突发地质灾害应急预案演习，开通“突发地质灾害灾（险）情远程会商和应急指挥系统”，并通过卫星与演习现场互动。电监会、北京市政府、国家电网公司联合组织了“华北－北京2006电力公共突发事件应急联合演习”。 8月31日，教育部在清华大学举办高校突发公共事件应急演练。10月12日，广东举行全国第一个省级电网大面积停电事故应急联合演练。 11月2日，铁道部在青藏铁路通天河站组织了青藏铁路旅客列车应急救援演练。

　　7．开展国际交流和合作，在国际应急管理工作上发挥大国的作用，国际救援工作得到世界好评，与亚洲各国和地区的减灾合作不断加强。中国国际救援队继2005年的工作成就，在2006年6月又圆满完成赴印尼地震现场救援任务。2006年5月17日，我国与太平洋周边的３０多个国家和地区共同参加了由联合国教科文组织政府间海洋学委员会组织泛太平洋地区海啸演习，浙江、广东和福建作为假想灾区参加了演习，海啸警报接收、制作、分发系统显示出良好的应急反应能力。2006年6月7日，我国执行APEC《釜山宣言》，由卫生部牵头会同外交部、农业部、质检总局、民航总局、铁道部、交通部等有关部委共同参与，参加了APEC组织的应对流感大流行演练。演练由设在澳大利亚堪培拉的指挥中心总协调，APEC全部21个成员均参加了演练。

　　这些成就的取得，使我国各级政府在应对突发公共事件中反应更加迅速，决策更加科学，处置更加有效，保障更加有力，重建更加有序”，为最大程度地减少全国人员伤亡和经济损失奠定了基础。

 
　　二、应急管理工作面临的新问题和新挑战

　　全政府管理的新挑战：全政府型参与的力度不大。突发公共事件的处理，不仅需要应急管理部门的专业工作，还需要整个政府部门的参与，并承担相应责任。全政府参与包括制度和规划的参与、信息资源的共享、全体职员的能力建设和参与、危机事态下的应急行政体制的重组。重点是应急管理的法律、法规在各部门、各灾种、各处置阶段之间的整合和衔接，应急管理总体预案与部门预案和专项预案相衔接。

　　全民参与和全社会参与的新挑战：全民参与主要是预防教育、规划和预案编制的参与、建立防灾的自主组织和加强社区建设。联合国在“国际防灾战略”（ISDR）中提出了“在21世纪建设更安全的世界”的三大战略之一就是 “从强调政府的作用到重视推进建设灾害应对能力强的社区”。2005年联合国减灾大会也提出 “在所有的社会阶层，特别是在社区建立防灾机制和提高防灾能力”。但是，各级政府在制定各种应急规划和制度中，公众代表的参与还不够。为了减少过分依赖政府的现象，要鼓励全民参与应急管理，提高居民、社区、城市的自我保护能力。

　　地区安全保障的新挑战：“高风险的城市，不设防的农村”，我国地区的安全保障能力仍十分薄弱。随着城市发展的发展，虽然各类灾害发生频率少，但是，一旦遭遇灾害往往导致巨大的生命财产损失。现在农村对各类灾害几乎处于不设防状态。例如，数据显示，中国近70%的火灾和60%的火灾死亡人员发生在农村。但是农村往往没有专业消防力量，着了火只能叫消防队从县城赶来。由于路远，常常是消防队尚未赶到，损失就已经形成。

　　社会保障体系上的新挑战：没有建立全民保险体系，政府和人民的风险负担越来越大。虽然以政府为主的应急管理体系发挥了很大的作用，但是，光靠政府的行政管理和财政负担是有限的。如何建立一个责任有限的政府应急管理体系，需要同时考虑如何建立以各种保险制度为基础的安全保险网络，即包括国民出生到死亡的各种医疗保险、伤害保险、工伤保险、寿命保险、灾害保险、旅游保险、财产保险等保险和基金等等。

　　三、2007年我国应急管理工作的建议

　　2007年是我国进一步全面推进应急管理工作的关键一年，应急管理公众将以六项内容为重点进行推进：深化应急预案体系建设；精心编制和实施应急体系建设规划；加快推进应急平台建设；做好实施《突发事件应对法》的各项工作；加大公共安全科技攻关和应用力度；充分发挥广大群众在应急管理中的作用。为做好这些工作，我们建议：

　　1、确切落实有关应急管理体系建设的各类“十一五”规划和计划。各部门和各机构除了执行单项或专项的应急管理规划外，在实施本部门的非应急管理类的发展建设规划和计划时，必须做好规划实施的风险评估工作，把提高公共安全和风险防范意识体现进去。

　　2、积极开展公共安全和防灾减灾的国民运动。在学校教育中增设公共安全课程和内容。编制和提供各种通俗易懂的防灾减灾基础知识，开展形式多样的科普活动。建议设立公共安全周，成立减灾防灾志愿者组织，构建持续开展国民安全运动的框架。促进企业参与社会和社区的公共安全活动，促进家庭以及企业对安全方面的投资。

　　3、改变“高风险的城市，不设防的农村”的现状，研究和确立城市和地区公共安全评估体系，促进大都市圈的公共安全合作机制，促进安全和谐新农村建设，缩小应急管理水平的区域差距。

　　4、在发挥政府的能力之外，促进国民安全保障体系的建设。逐步建立多元化的应急融资和筹资机制，政府与商业保险企业基于经济利益与社会利益双赢的基础上开展合作，通过政策优惠鼓励商业保险、再保险进入公共安全保障领域，开发新险种，扩大承保范围。同时积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助、捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的危机管理财力保障机制。

　　5、提倡建立事先合作协定制度。在向市场经济转型的过程中，逐渐改变事后动员型的应急管理和社会动员方式，提倡事先契约型的合作协定制度，包括企业与居民之间的公共安全和应急避难疏散的合作。

　　6、随着我国在国外的投资和资产的增加，保护国家利益和国民在国外的生命安全和财产的任务越来越重要。要在重视国内应急处置和救援的基础上，进一步保护我国国民在国外的生命财产安全。作为一个负责任的大国，要积极参与国际应急救援工作，成为一个应急救援强国。
 

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