互联网时代政府处理公共危机的模式和解决路径

　　2008年是一个不平静的年份，我国接连发生了南方雪灾、“3.14”事件、汶川地震、瓮安事件、孟连事件、三鹿奶粉事件、蛆橘事件等重大事故或事件，直到临近年末还接连出现重庆出租车司机集体停运、上海商学院失火四名女生坠楼身亡、杭州地铁施工路面塌陷和陇南市委遭冲击。尽管上述事故或事件的起因和责任不尽不同，但由于互联网这个无疆域全时空传媒工具的介入，每个人都能参与到监督和调查活动中去，并能向特定对象发表评论和质疑，导致事件处理过程和结果成了关注焦点，事件真相本身却退而其次，在某种意义上来说，重大突发事件的处理实际上就是政府部门的公共危机处理。特别是在当今的互联网时代，对于由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，如果政府处理得当，就可以在短时间内尽可能的减少损失，并提高在民众中的威信，如果处理不当就会让公民直接而深刻地感受到政府运转效能的低下，严重丧失政府的公信力；对于由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，公共危机处理的重要性更是毋庸多疑。

　　一、具有标本意义的典型案例

　　（一）正面典型

　　1、汶川地震：5月12日下午2：28，四川汶川县发生里氏8.0级地震，造成1.9万余人死亡，直接经济损失4000余亿元。地震发生后仅2小时，还在灾区群众惊魂未定的时候，温家宝总理就登上了飞往灾区的专机。抗震救灾期间，胡锦涛总书记两赴灾区，温家宝总理四赴灾区，其他政治局常委等领导也先后亲赴灾区视察灾情，慰问灾民，坐镇指挥协调各地各部门开展救援工作。在这场空前惨烈的突发公共危机前，党中央、国务院和解放军临危不惧，第一时间抢救被困人员，实时不间断报道损失情况和救援信息，不仅将人员财产损失降至最低，而且赢得了全国各族人民的高度拥护和支持，还赢得了世界各国友好人士的同情和支援。

　　2、重庆出租车司机集体停运事件：11月3日，重庆市的8000辆出租车集体停运，给城市交通造成了极大的压力。重庆市有关部门连夜研究解决驾驶员反应突出的运营价格低、加气难、黑车多等问题，与此同时，11月6日上午，中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来带领三位主管交通运输领域的副市长以及有关主管部门负责人，与40名出租车司机代表坐在一起，进行了面对面的对话，当地的电台、电视台对座谈会进行了全场直播。在座谈会上，薄熙来表态：“我觉得从政府来说首先要检讨我们的工作。要反躬自问，研究我们自己哪儿做得不足，哪儿做得不好。” 此举赢得了驾驶员的广泛支持，使集体停运事件得以顺利解决。

　　（二）负面典型

　　1、6月28日下午，贵州瓮安县部分群众因对女中学生李树芬死因鉴定结果不信、不满、不服，聚集到县政府和县公安局门口，当地政府在危机事件爆发之初的无动于衷到事态扩大后的不知所措，最终从一起刑事案件的定性之争发展成一场严重的打、砸、烧群体性事件，引发大规模人群聚集围堵政府部门和少数不法分子打砸抢烧突发事件，整个过程持续近7个小时，县委、县政府、财政局、公安局、民政局行政大楼等多间房屋被毁，数十辆车辆被焚烧。此事件在6月30日前国内媒体未有公开报道，仅有新华社一篇数百字的通讯，但相关消息甚至谣言通过互联网广泛传播，在国内外造成了极为恶劣的影响。

　　2、2007年12月以来，石家庄三鹿集团股份有限公司陆续接到消费者关于婴幼儿食用三鹿牌奶粉出现疾患的投诉，经企业检验，于2008年6月发现奶粉中非蛋白氮含量异常，后确定其产品中含有三聚氰胺。8月2号，石家庄市政府接到该公司《关于消费者食用三鹿部分婴幼儿配方奶粉出现肾结石等病症的请示》后，虽然采取了对患者给予帮扶救治、督促三鹿集团进口了专用检测设备、回收问题婴幼儿配方奶粉等措施，但没有及时向社会公布。9月8日，“三鹿结石奶粉事件”首次被《东方早报》和《南方日报》曝光，并立即成为网络热门话题，引起了卫生部、质检总局等政府部门、其他媒体以及消费者的高度关注。直到9月9日，石家庄市政府才向河北省政府报告。由于向上级机关迟报信息，三鹿奶粉事件对国内奶业造成了重大创伤。

　　二、公共危机的特点

　　在现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象。归纳起来主要特点有:

　　（一）突发性。一般情况下，危机的发生往往是突然性的，发生、发展的准确时间、地域，一般情况下民众难以预料，缺乏常态形式和规律性。

　　（二）危害性。危机会不同程度地影响组织和社会的正常运转，不仅在物质方面造成巨大的损失，更为重要的是在民众的心理层面产生了普遍的恐慌和不安全感，进而使得民众对政府管理社会的力量、能力产生怀疑。

　　（三）不确定性。由于环境的不确定性、民众的有限理性以及信息的不对称所决定的，包括危机事件的发生、发展、影响、危害和危机回应的不确定性。

　　（四）紧迫性。从突发事件的暴发到酿成危机是一个极短的过程，它要求政府必须在有限的时间里获取充分有价值的信息，分析公共危机暴发的原因、程度、影响，找到有效的应对措施。

 
　　三、公共危机的生命周期及处理模式

　　（一）危机潜伏期，线索显示有潜在的危机可能发生。在触发危机的事件发生以前，就有一些征兆显示危机有可能发生。危机处理主要任务是建立预警机制，全面、系统、及时获取有关信息，并开展相关分析，抢先在危机爆发之前采取行动，尽量减少危机带来的损失，也使得公众对即将发生的危机有足够的认识和准备。

　　（二）危机爆发期，具有伤害性的事件发生并引发危机。政府对危机暂时失去控制力，危机将会在社会面蔓延。危机处理主要任务是必须启动危机处理应急预案，采用有效的处理方法、及时进行内外部信息沟通、进行危机评估和优化社会资源配置，尽可能遏制危机的扩大和减少危机的负面作用。

　　（三）危机延续期，危机的影响持续，同时也是努力消除危机的过程。政府逐渐恢复对危机的控制，民众由恐慌逐渐转为理智。危机处理主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。

　　（四）危机结束期，危机事件已经完全解决。危机处理主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中总结经验教训，关键在于善后学习能力。

　　四、公共危机频发的原因

　　（一）公共危机重视程度不够。公共危机虽然发生几率极小，并最终能得到控制和消除，但是爆发突然、传播迅速、危害性大。危机管理的核心在于平时，在于预防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要的方面是建立起危机应对机制。在许多负面典型案例中，一些政府官员的敏锐性比较差，在日常行政过程中对危机管理的认识不足，危机出现时就会措施无力，政府和民众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。石家庄市政府在处理三鹿奶粉事件中，从8月2日至9月9日长达一个多月时间内，放弃了事态还处于问题阶段时主动控制的权利，选择了捂盖子而非主动通报处理进程，对各种传闻充耳不闻，也不见正面澄清，而是任其流传蛊惑人心，最后在新闻媒体和网络舆论监督下一退再退，导致问题恶化为危机。民众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。

　　（二）互联网的舆论力量。在现实社会，舆论力量主要依靠传统媒体，而传统媒体又是党的喉舌，受到法律、纪律和新闻道德的制约。而单个的公民依靠自身力量，是无法长时间大范围传播言论，难以形成强大的舆论，互联网的出现，由于其虚拟性、广泛性、自由性等特点，使单个公民串联起来，形成舆论就有了可能。公共危机发生后，要想彻底封锁信息不啻于缘木求鱼。网站运营商出于商业考虑，他们既不能完全得罪政府，也不能完全得罪网民，而这种矛盾心态使得他们的行为对政府和网民两头都是游移的，这种游移也就给了言论自由以一定的可能。以瓮安事件为例，几乎所有网民都强烈谴责瓮安县政府垄断信息的做法，持续不断地要求自由调查真相，使得网络运营商即使全力以赴也来不及删贴，为反驳传言帖子，瓮安县不得不组成了专门的工作组，从抽调了十几名人力每天对失实信息跟贴澄清，黔南州每个县、市宣传部也都组织了5名网评员，每天根据新华社消息和公开发表的材料，以跟帖形式引导网络舆论。这样对待网络舆情的方式，看似积极，实则笨拙。由此可见，互联网的舆论力量，成为公共危机处理的重要推手。

　　（三）信息发布不及时和不真实。在公共危机处理中，政府及时地发布真实信息，不仅可以发挥消除不确定性因素的积极作用，为公共管理提供通畅的沟通渠道和管理助手；信息由于隐瞒或虚假而误导公众，同样可以成为阻碍正确公共决策的消极力量。在危机事件初始阶段，人们往往束手无策，会比平日更强烈地信任、依赖和追随政府发布的信息。因此，在处理公共危机过程中，政府及时、准确地发布信息就显得至关重要，封锁信息或许可以使事态控制在一定范围和一定程度之内，但同时给民间虚假信息提供了很大的生存空间，特别是在互联网时代，虚假信息的传播数量和速度更是以前难以企及的，民众听不到官方信息，就会被迫听信虚假信息，进而严重影响危机事件的处理结果；而政府自己发布虚假信息，一旦被揭露和戳穿，将使政府失信于民众，使公共危机变得更加复杂化。因此，政府能否做到既让民众正确了解相关信息，又能引导民众向有利于危机解决的方向发展是考验一个政府处理危机事件成熟与否的关键，对于妥善处理公共危机将起到重要作用。

　　（四）政府部门之间信息共享机制不健全。由于公共危机来势迅猛，特别是在发生初期，政府还来不及组建强有力的危机公关小组，对各项工作进行协调指挥，而各相关部门对于信息公开的认识、形式、范围以及信息收集来源等方面存在较大的差别，使得各自公开的信息之间缺乏统一性和协调性，不仅妨碍了上级领导正确决策，也损害了政府信息的权威性和严肃性。尤为甚者，少数政府部门的地方保护主义严重，为了本地方和部门的利益，将信息独自占有，不愿意将信息向上或对外公布，这就出现信息公开步调不一、各自为政现象，导致公开的信息混乱不清，相互矛盾。

　　（五）少数官员的自保心理。许多公共危机是由长期积累的官民矛盾激化或重大安全责任事故发端的，当出现恶化苗头时，相关政府部门必须要在公开处理和隐瞒压制之间进行抉择，如果公开处理，相关负责人要为此承担相应的责任，如果隐瞒压制，自己就有可能太平无事。政府官员明明知道隐瞒压制一旦被查出来，将会被党纪国法从重处罚，但是只要存在不被上级发现的可能性，其所付出的代价却是很小的，实在瞒不住了也会看看“风头”，迟些公开真实情况，或者选择虚报。而要公开处理，官员百分之百会被处分，这个代价有多大？责任在各级官员中如何分配？这恐怕不是当事官员所愿意见到的了。只要存在这种“帕累托改进”因素，一些官员往往会选择未知几率的侥幸逃避，而不愿选择被百分之百较轻的处罚。在瓮安事件、孟连事件等负面案例中，当地官员出于自保心理，封锁不利于自己的信息，避开问题报喜不报忧。尽管这种做法在互联网时代已经完全失灵了，但是某些官员仍然固守不放陈旧观念，小事不报告，大事先摆平再报告，可等摆不平被迫报告时，局面往往已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。

　　（六）保障机制比较薄弱。在公共危机处理中，合理的人力安排和完善的基础建设都不可或缺，这将为政府留出足够的弹性空间。公共危机处理的保障机制，既包括各种危机处理的装备设施、专项危机基金的储备，同时也包括专业队伍的培训以及科研技术的开发。实践证明，预先在保障机制上多投入，今后一旦爆发公共危机将取得较大的效费比，不仅可以提供有力的硬件支持，同时也将为危机处理的有序化进行提供社会心理上、公众舆论上的牢固保障，从而利于稳定社会秩序。以南方雪灾为例，由于南方各省的高压输电线路都是野外高空架设，在技术上没有对铁塔和电缆采取抗压的措施，遭遇严重的冻雨和积雪重压后，轻者跳闸，重者倒塌，造成了长时间的大面积停电事故，事后民众在网上议论，如果从抗雪灾以及战备角度考虑，南方倘若在电网建设中未雨绸缪，在地下敷设高压线路，也许就不会有这么忙乱了。因此，保障机制的建立健全，不仅需要政府进行积极倡导，而且需要在市场机制下调动一切潜在的社会资源，共同为公共危机处理提供保障。

 
　　五、公共危机解决路径

　　危机=危险+机会，公共危机固然有危害性的负面效果，但危机中也蕴藏着机会和转机，只要善于把握，危机也可成为促进制度和政府变革的巨大力量，塑造政府“立党为公、执政为民”的正面形象。

　　（一）建立畅通的信息沟通渠道。许多官员担心，在没有把事情调查清楚之前就沟通信息，反而会令危机的辐射范围扩大，如果处理不慎，就有可能会造成更大的社会恐慌和混乱。事实证明，等到调查基本结束，公共危机已进入爆发期和延续期，这时再与民众进行沟通为时已晚，并不是最有效率的沟通方式。真正有效的信息沟通是赶在危机潜伏期，也就是存在着显著的、潜在的问题的时候，就与公众进行及时的危机信息沟通。在互联网时代，政府通过畅通信息沟通渠道，一方面，可以削弱网络媒体等第三方对危机信息的干扰，防止或减少一些与解决公共危机无关的信息，甚至是一些不准确的、不合适的或者是充满敌意的信息；另一方面，可以保证民众对于危机有充分的知情权，消除民众对于公共危机的恐惧、不安和消极态度。因此，信息沟通渠道应是透明的、快捷的、无障碍的，召开新闻发布会、民意代表座谈会、网络在线交谈，都是很好的沟通工具。重庆市委书记薄熙来召开民意代表座谈会，宿迁市委书记张新实写博客自揭家丑，常州市长王伟成在论坛上发贴回复网友问题，使互联网成为一个民意交流平台，疏通了官民沟通渠道，为政府在公共危机预防和处理中如何建立利益表达和利益均衡机制树立了一个典范。

　　（二）创造更对称的非对称信息系统。在处理公共危机过程中，政府比民众更了解各种相关信息，掌握更多信息资源的政府可以通过向信息匮乏的民众传递可靠信息，从而占有优势地位，拥有信息较少的民众也会努力从政府获取信息，由此造成了信息不对称现象。当公共危机来临时，非官方信息在一定程度上可以弥补信息不对称的问题，但容易造成民众的恐慌和对政府的不信任感。要想减少信息不对称对政府危机管理产生的危害，政府必须在信息处理中发挥强有力的作用，根据危机进程采取不同的策略，通过有步骤、有选择地发布信息来增加民众对政府的认同感和信任感。这些措施往往是人为的，目的在于引导非官方信息靠拢官方信息，虽然这种做法实际上并未缩小民众和政府之间的信息非对称性，但是这种非对称信息被政府通过宣传等手段对称化了。

　　（1）在危机潜伏期，应该强化内在性信息，使得民众对组织有一个先期的认识和了解，可以采取加强面向民众的危机应变知识宣传，树立政府高效危机处置能力的形象等手段。当危机来临的时候，民众就有足够的信心和能力应对危机。但在危机潜伏期，由于危机事件还未真正爆发，因此应该减少结构性和调节性的信息，否则会造成民众不必要的恐慌。

　　（2）在危机爆发期，政府应该把信息发布的内容转移到结构性信息上面，这个时候应该减少内在性的信息内容，因为这不是当前公众应变危机所急需的内容，而应强化公众如何应对危机的信息，也就是结构性信息，吸引公众把注意力集中到解决公共危机上面来，让公众感受到自己参与到政府的行为决策中而产生归属感和认同感。

　　（3）在危机延续期，危机沟通的重点转移到了调节性信息上面，民众在危机持续期间，生理和心理都会造成创伤，这个时候应加强民众对心理调适能力。政府应该站在民众的立场上表示同情和安慰，并通过新闻媒介和网络向民众传达，解决深层次的心理、情感关系问题，从而赢得公众的理解和信任。此时，民众对内在化信息也关注较少，应当减少内在性信息量。

　　（4）在危机结束期，内在化信息又成为强调的重点，这一阶段，政府需要及时准确地找到危机的症结，对症下药，谋求治“本”，同时邀请具有权威性的第三方在前台说话，有利于满足民众的心理感受，使民众解除心中的阴影，重新树立民众对政府的信心。

　　（三）制订统一的信息公开法和共享机制。及时处理好突发公共危机，政府当然责无旁贷。但是，如何让政府由被动应付变成主动积极应对，防止发生隐瞒信息或发布不正确信息，尚需通过法律法规的形式予以确定。因此，制定统一的信息公开法非常有必要，应当明确规定信息公开的范围、信息自由的具体行使程序、公开信息的保障以及政府未公布信息应当受到的处罚等，对于公布不准确信息和故意回避、隐瞒、虚报的，要追究有关部门和个人的法律责任。在当今互联网时代，政府只有统一、及时、准确地公布信息，才能使“谣言止于真相”，才能稳定社会秩序。在平时，政府各部门必须未雨绸缪，要建立一套完善的系统的信息共享机制，并确定预案和牵头单位，适时进行演练操作。一旦发生公共危机，各部门就可以各就各位，迅速转入应急运转，规范本部门及人员的信息发布行为，防止指挥体系与应急处置程序的紊乱。

　　（四）完善官员问责纠错机制和绩效考核制度。公共危机的发生，毫无疑问会影响到相关地区和相关部门官员的政绩，进而影响到其仕途，官员出于自保心理必然会隐瞒压制不利信息。要改变这种现象，必须要从现有问责和考核机制入手，不断改进现有制度，努力达到“帕累托最优”的效果。一方面，要完善官员问责制度。对于官员失职行为的追究，要建立合理科学的运作机制，使其符合严格的法定程序，并与其法律相匹配。进一步规范问责制纠错机制，对官员的行政责任给以严格界定，使其在职责范围内勇于担当，不上交问题而转移责任，以致造成工作的拖延与被动。另一方面，要建立科学的绩效考核制度。现有的绩效考核制度是有其不合理之处的，公共危机尤其是像自然灾害、安全事故之类公共危机的发生，具有很强的突发性和高度的不确定性，把危机的发生与官员的行政责任机械地捆绑在一起，这种做法是不科学的。有些危机的发生不是以人的主观意志为转移的，官员所能做到的，只是尽力预防危机的发生，以及在危机发生后采取有效措施减少损失。所以，不应当把危机发生与否作为官员的一项考核指标，而应当把如何预防危机及其在危机发生后官员的行为作为其考核指标。

　　（五）完善公共危机处理保障机制。一个运转有力的保障机制，将为公共危机处理提供有效的物力和人力资源配置。要真正做到临危不惧，我们还要树立科学发展观，借鉴国外成功经验，花大力气投入保障机制建设。一是修订系统的危机管理战略和政策规划，有事时可以做到有章可循；二是建立有效的危机动员体系，对相关的人才队伍进行系统化和制度化的教育、训练、组织保障；三是优化财政资源保障和人力资源保障，从组织和经费上予以大力支持；四是建立国际协作制度，加强与相关国际组织和国家政府的合作，以利于发生重大危机时能够互相提供帮助。

　　参考文献：

　　1、薛谰，张强，钟开斌.危机管理[M].清华大学出版社，2003

　　2、刘恒.政府信息公开制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004

　　3、柳莎，陈泽华.论我国公共危机信息公开制度存在的问题与对策[J].中国集体经济，2007(12)

　　4、张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J ] . 中国行政管理，2003

　　作者简介：

　　王伟，男，1976年3月生，无锡市公安局经侦支队民警，东南大学经济管理学院2008级MBA，联系电话：13057339277，邮编：214002
 

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