“环境安全责任保险”推行难点在哪里？

　　[摘要]  我国每年因环境事故灾害死伤的人成千上万，但环境安全责任保险推行却困难重重，其中最为关键的因素是我国缺乏明确的法律、法规责任规定。本文讨论了与环境安全保障相关的法律、法规，认为目前需要在宪法中增加“人身安全不受侵犯”、在各相关法律、法规中明确环境安全责任，并增加“环境安全责任法”、“事故经济赔偿法”等专门法律，才能真正有效保障公众的“环境安全”这一最为基本的“人权”，才有可能推行“环境安全责任保险”。

　　2005年11月13日，中石油吉化公司双苯厂发生爆炸，导致100吨左右苯、苯胺和硝基苯等有机物泄漏造成哈尔滨市自11月23日起停止供应自来水，全市400万居民断水4天，直接和间接经济损失不可估量。就在哈尔滨全城停水的第二天，11月24日哈尔滨市民丁宁向哈尔滨市南岗区人民法院递交起诉状，要求吉化公司双苯厂赔偿其购买纯净水款15元，保留进一步追偿权利，并要求其登报赔礼道歉，后又有多家餐饮、洗浴店和个人提起诉讼请求，更有俄罗斯受害城市也提出经济赔偿要求。显然，除了以上民事赔偿外，松花江环境修复也需要耗费巨额资金。

　　如果这种严重污染事件发生在西方国家，可能会给企业带来毁灭性的打击。如1979年发生在美国宾夕法尼亚州的三里岛核电站放射物质泄漏事件，在其后15年中，企业面临2000多起因污染引发的经济损失索赔，此外还付出近10亿美元的环境清理费用，最后导致该核电站的关闭。

　　由于环境污染事件往往影响范围广、受害人数多、民事赔偿及环境修复资金数额大，致害方(企业)一般都难以承受。因此，许多国家为确保受害人能得到及时、充分的赔偿，都对具有高风险的企业执行强制性的环境安全责任保险。

　　众所周知，责任保险是保障被保险人(致害方)因过失或疏忽而造成第三方(受害方)人身伤害或财产损失，依法应该承担的“经济赔偿责任”[1]。责任保险的目的主要由保险人代替被保险人履行依法承担的经济损失赔偿责任。责任保险之所以能够存在，是因为有“人身伤害与经济损失赔偿责任”的存在；而其之所以发生，是因为有“人身伤害与经济损失赔偿”的法律、法规规定。离开了法律、法规的规定，责任保险就无从谈起。

　　在我国，一方面是要求危险性行业、企业应该投保“环境安全责任险”的规定未得到有效执行，如公安部《消防改革与发展纲要》中要求，“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险”，但这些重点企业和公共场所投保责任保险的比例仍然很低。另一方面是由于环境安全事故属小概率事件，公民、法人甚至政府官员普遍对其不够重视，存在侥幸心理，保险意识不强。加之由于没有明确的侵权赔偿法律规定，无辜受害公众想维权索赔往往困难重重--程序复杂、手续繁琐、周期冗长，成功率很低、维权成本很高。相反倒是侵权成本很低，许多致害企业通过通过种种手段逃避或减轻事故经济赔偿责任。因此致使相当部分危险企业业主不愿意投保环境安全类的“责任保险”。

　　当前，党和政府正大力推行“以人为本”、“为民执政”和构建“和谐社会”，显然，保障“环境安全”应是“以人为本”、“为民执政”、构建“和谐社会”最基本的要求。为此，急需建立、健全我国的环境安全法律、法规体系，特别需要在“环境安全责任”和“事故经济赔偿”两方面专门立法，只有在此基础上，环境安全责任保险制度才可能建立，公众的环境安全权益才可能得到有效保障。

　　在《论建立城市环境安全责任保险制度》[1]一文中，我们已经详细讨论了建立我国环境安全责任保险制度的时机、意义和相关技术问题--认为市场环境、经济环境均已成熟，事故赔偿采用责任保险形式。其意义可谓利在社会、惠及百姓，不仅具有经济意义、还具有巨大的社会意义；相关技术问题也已基本解决[2~6]，可谓各种条件基本具备，已可以分步进行试行。但是，目前就是还是很难推行，我们认为缺的就是没有明确的有关环境安全责任的法律、法规。故本文重点讨论此问题。

　　一、现有法律、法规的相关规定内容有待补充、完善

　　我国现有法律、法规关于民事赔偿责任及责任保险的相关规定如下：

　　（1）《民法通则》中的相关规定

　　第一百零六条 公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。

　　没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。

　　第一百零七条 因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。

　　第一百二十三条 从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。

　　（2）《环境保护法》中的相关规定

　　第三十一条 因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

　　可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。

　　第三十二条 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。

　　第三十三条 生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。

　　第四十一条 造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

　　完全由于不可护拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。

　　（3）《消防改革与发展纲要》（公安部）中的相关规定

　　重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险。对防火工作做得好和自行购置消防车建立专职消防队的投保单位，保险公司可给予优待和奖励。

　　（4）《国际油污损害民事责任公约》中的相关规定

　　在缔约国登记的载运2000吨以上散装油类货物的船舶所有人，必须进行保险或取得其他财务保证。

 
　　二、建议补充、完善的现有法律、法规

　　我国有关保障公民人身、财产安全的法律、法规已有很多，如：《安全生产法》、《食品卫生法》、《道路交通安全法》…，但这些法律、法规已不能适应当前“经济与社会保障同步发展”和“人与自然和谐发展”的要求。“环境安全”保障，应是最基本的“人权”保障，是政府为民执政的重要体现。为促进政府在此领域更好地为民执政，建议在现有法律、法规中增加以下内容：

　　1、宪法中加入“人身安全不受侵犯”内容，因为“人身安全”比“人身自由”更重要，加强公民“人身安全”的保护--强化“社会治安”、防御“自然灾害”、控制“环境灾害”，是现代社会长期、根本的任务，应该写进宪法。

　　2、民法通则中，第一百零七条规定：因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。

　　建议在不可抗力引发的环境灾害中，应加强对受害人的保护，强化加害人的民事责任。明确规定除了完全的天灾(纯自然灾害)外，任何含有人为因素造成的人身伤害和财产损失，一律视为“人祸”，都要追究加害人的法律责任。

　　第一百二十三条规定：从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任。

　　民法通则只有一些赔偿原则，没有细则，民法应该有细则，才能对百姓利益充分保障，并且一遇到“不可抗力”就可免责，就要受害人自认倒霉--许多家庭因此而家破人亡，可见目前的社会保障体系远没有把无辜受害的公众保障起来。

　　3、环境保护法中，要特别加强污染物事故排放的管理。应明确规定公民应该享有的环境安全权益和应该承担的环境安全责任，严禁任何单位与个人对环境安全侵权，侵权者除受政府处罚外，还必须给予受害方足额的经济赔偿。

　　第四十一条规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

　　高污染、高风险企业，一旦发生事故，所造成的人身伤害、财产损失非常大，致害方也难以承受巨额赔偿而使受害方得不到及时、足额的经济赔偿，同时，提起环境侵权诉讼的成本非常高，诉讼时间长，很难预见提起诉讼所能获得的收益。因此，建议在《环境保护法》中强制具有高度风险的企业实行环境安全责任保险，将巨额损失分散到众多的投保人身上，这样可以在一定程度上避免企业因环境赔偿、环境修复而影响自身和社会的正常运转。

　　4、其它相关法律、法规的“法律责任”或“罚则”这一章，增加有关“民事责任”条款，强调给予足额的经济赔偿，以充分保障无辜受害公众遇到事故时的合法权益。

　　三、制定和颁布《环境安全责任法》

　　我国许多与公众人身、财产安全相关的法律、法规(如：安全生产法、道路交通安全法…)，虽都有“法律责任”这一章，但基本上只有“行政责任”和“刑事责任”，“民事责任”提得很少，这与立法当时的历史背景有关--对“人权”不够重视。现《宪法》增加了“国家尊重和保障人权”条款，理应在整个法律、法规体系中有所具体体现，除对现有的有关法律、法规中“法律责任”这一章增加充分、必要的保障百姓人身安全的条款(必须认真追究“民事责任”)外，还应有一个保障百姓生活、工作环境安全的国家“基本法”(如同《环境保护法》)--《环境安全责任法》，其核心内容是规定环境安全管理的范畴；各级政府官员，各企业法人，与涉及百姓人身、财产安全的管理、技术、操作人员应尽的法律责任，强制高污染、高风险企业建立环境安全责任保险制度。

　　《环境安全责任法》应是我国环境安全法律、法规体系中的一部综合性实体法，应包含以下内容：

　　1、立法目的：为了保障公众在生活环境和工作环境中的人身、财产安全，及被污染、破坏的环境能得到及时的治理、修复。

　　2、法中的人身安全，是指不发生因人为责任性事故造成的人体伤害--非正常伤亡。

　　3、法中的生活环境，是指公众的衣、食、住、行、医疗、旅游、休闲、购物、求知等活动涉及的物质、技术因素总体。

　　4、法中的工作环境，是指公众从事各种劳动、生产、职业活动涉及的物质、技术因素总体。

　　生活环境、工作环境不包括社会治安环境和文化环境。

　　5、法中的环境修复，是指人为环境灾难后自然与社会环境要素的复原。

　　6、法中的责任，是指为保障公众人身、财产安全及治理、修复环境必须承担的责任及履行的义务。

　　7、明确规定环境安全责任法的适用范围：各种经过科学的环境风险识别、存在人身安全危害因素的公众生活环境、工作环境。

　　8、明确规定环境安全的监督管理：由政府(下设环境安全办公室)直接统一监督管理，与安全相关的政府各主管部门、各行业和企业、各社区和社区公众实行分散监督管理。内容包括：行政管理(政府、企业、社区的安全检查、相应责任分解与监管任务落实)、技术管理(环境安全评估、安全科技服务、危险预警装置)、经济管理(奖励、惩罚、责任保险、责任赔偿)。

　　9、设置“城市环境安全标准”、“企业环境安全标准”与“设施、设备安全标准”：城市环境安全标准规定因事故造成的非正常死亡、伤残指标，分为城市总指标、各行业与企业分指标二类；厂址不在城市的企业单列死亡、伤残指标；设施与设备安全标准规定事故出现概率与事故危害极限。

　　10、制定环境安全事故公报与警报制度：定期与不定期地公布环境安全事故情况，作为政府官员、企业法人、社区领导的政绩考核主要内容；一旦发生事故，立即发布警报(警报内容事先告知公众)，以让公众及时逃离危险区。

　　11、积极开展环境安全评估与规划工作：在明确政府与危险性企业的事故预防、事故应急救援、事故善后处理三大责任基础上，开展企业与社区的环境安全评估与规划工作，不断提高环境安全保障程度，确保公众人身和财产安全。

　　企业的环境安全规划工作必须纳入企业的日常生产和发展计划中，并采取有利于环境安全的经济、技术措施，使环境安全工作同企业的建设和发展同步进行。

　　12、具体规定各级政府、涉及公众人身安全管理的政府各职能部门、具有环境风险的行业与企业、位于对公众人身安全可能造成危害工作岗位上的操作员与管理员、具有环境风险的企业内部全体员工、具有环境风险评估与生产安全评估资质的科技咨询单位及从事此行业的科技人员应负的环境安全责任；以及上述人员违法应该承担的法律责任。

　　13、强制高污染、高风险企业建立环境安全责任保险制度。为保证在发生环境灾害、灾难事故时，能给予受害公众及时、合理的赔偿，国家和政府要推行强制性的“环境安全责任保险”，规定那些具有环境风险、可能造成公众人身伤害的危险性企业、公共设施必须投保此险(类似机动车第三者责任保险)，以充分保障受害人的经济赔偿权益。

　　14、同时规定公众应承担的环境安全责任。

　　具体法律条款这里不作讨论。

　　环境安全，重在事故预防。而事故预防，关键在于事故责任的分解与预防措施的落实。只有从国家到企业、从企业到个人，层层分担责任、层层落实措施，事故才可能得到控制。而从国家到企业、从企业到个人，层层分担责任、层层落实措施，必须由法律规定，故需制定专门的《环境安全责任法》。

 
　　四、制定和颁布《事故经济赔偿法》

　　本届政府增设了国家安全生产监督管理局（今年升格为总局--正部级）；2004年的宪法修正案中又增加了“保障人权”和“建立、健全社会保障制度”等内容。可以认为：“人身安全”是最重要的“人权”因子，也是最需“社会保障制度”保障的对象。

　　目前，党和政府明确提出了要构建“和谐社会”，“环境安全”应是“和谐社会”最基本的要素之一。然而，我们看到，由于种种原因，我国目前正处于事故高发期(大量事故的报道，充分说明了这一点)。而且一旦发生事故，无辜受害公众往往得不到应有的合理经济赔偿，且赔偿往往需通过诉讼，所谓“民不告、官不究”。然而，我国百姓普遍由于文化、经济、维权意识等多方面原因，诉讼能力很低，再加上已处受害位置，哪有精力和能力去打官司(特别是弱势群体)。

　　纵观目前的法律、法规，规定的罚款(政府收入)多、赔款(百姓收入)少。涉及社会公众人身安全保障的主要法律目前仅有一部“民法通则”，也只有一些赔偿原则，没有细则(民法应该有细则，才能对百姓利益充分保障)，并且一遇到不可抗力就可免责，就要受害人自认“倒霉”--许多家庭因此而家破人亡，可见目前的社会保障体系远没有把无辜受害的百姓保障起来。就是公共环境的保护，也常由于突发性事故的发生，致使受事故影响、被严重污染与破坏的环境，因缺少环境修复费用而得不到及时处理。

　　因此，迫切需要一部专门保障在人为环境灾害中无辜受害百姓经济利益和保证人为环境灾难后及时恢复环境原貌经济费用的法律，暂名：《事故经济赔偿法》。

　　《事故经济赔偿法》应是我国环境安全法律体系中的一部综合性实体法，它与《环境安全责任法》互为姐妹篇，应包含以下内容：

　　1、立法目的：为了保障公众在生活环境和工作环境中遇到不幸事故时应该享有的合法经济权益，与保证被污染、破坏的环境能得到及时的治理、修复所必需的费用。

　　2、法中的人身安全，是指不发生因人为责任性事故造成的人体伤害--非正常伤亡。

　　3、法中的生活环境，是指公众的衣、食、住、行、医疗、旅游、休闲、购物、求知等活动涉及的物质、技术因素总体。

　　4、法中的工作环境，是指公众从事各种劳动、生产、职业活动涉及的物质、技术因素总体。

　　生活环境、工作环境不包括社会治安环境和文化环境。

　　5、法中的环境修复，是指人为环境灾难后自然与社会环境要素的复原。

　　6、法中的赔偿是指致害方对受害方由于环境安全侵权而给予的依法经济赔偿，赔偿决不是救济。

　　7、明确规定事故经济赔偿法的适用范围：本法适用于各种生活环境、工作环境中因人为因素造成的不幸事故，事故中无辜受害者的人身伤害与财产损失的经济赔偿；环境灾害后环境修复费用的收取与开支。

　　8、明确规定国家建立环境安全建设与保障基金。

　　建立环境安全建设与保障基金，在责任人不确定时，可以先从保障基金里拿出一部分钱给受害者,先行赔偿，然后再向真正的致害人去追偿。通过松花江污染事故来看一方面要建立环境安全责任保险制度，同时要建立环境安全建设与保障基金。

　　基金来源：①国家专项拨款(防灾、抗灾、救灾专款)；②危险企业的环境安全税收(为保障百姓生活、工作环境的安全，应该有此项税收)；③政府收入的违反环境安全法律、法规规定的各种处罚款(各相关法律、法规都有“法律责任”章节，内含大量罚款条款。以安全管理为理由的收入，理应全部投入以安全保障为目的的支出上，不然就是取之于民、却不用之于民，变成国家对民众的侵权)；④环境安全责任保险基金(政府强制性责令具有风险的企业与工程投保)；⑤社会各界对环境灾难的各种捐款。

　　基金支出：①用于安全建设(防灾，如：提高防御各种环境灾害的能力、事故多发地段环境改造、事故预测与预警系统)；②用于环境恢复(环境灾难后的环境整治)；③用于环境灾害后的赔偿与救济(自然灾害中的受害者属救济性质，人为灾难中的受害者属赔偿性质)；④用于事故应急救援：抗灾、救灾。

　　9、明确规定事故经济赔偿责任：国家对公众生活、工作环境的安全负有管理责任；企业对员工和周围公众的人身安全负有保证安全的责任。企业一旦发生环境安全事故，必须对事故造成的损失，承担经济赔偿直接责任。当致害方无力赔偿受害方经济损失，或致害方逃逸、失踪情况下，国家要承担经济赔偿责任。在责任人不确定时，可先从保障基金里拿出一部分钱给受害者，先行赔偿，然后再向真正的致害方去追偿，严禁把事故造成的损失转嫁给无辜受害者。

　　另外，还应规定即使是自然灾害引发的事故，凡造成人身伤害及财产损失的，企业都要承担无过错民事责任，严禁以不可抗力为由，逃避法律责任。政府官员、企业法人、安全主管因渎职造成公众人身伤害的，个人承担民事责任--依法承担经济赔偿。只有强化了加害人与相关人的法律责任，并与他们个人的经济利益直接挂钓，才可能对受害人给予有效的保护。

　　10、明确规定事故经济赔偿程序：首先，事故受害者的医疗抢救应由政府担保，费用事先不预付(要预付应由致害方预付)、事后按责任分担；事故经济赔偿严格依法进行，政府要做好监管工作，充分保证受害者的合法权益。

　　11、明确规定事故经济赔偿标准：环境安全是公众应该享有的权利。在企业的生产环境中，职工处于一定劳动保护、受过专门培训的条件下工作，遇到工伤事故可得到工伤劳保保障。但在社会的生活环境中，公众遇到人为环境灾难(事故)，完全处于无备状态下无辜受到危害，却没有相应的社会保障，显然极不合理。极不合理还反映在经济赔偿标准上：公众在生活环境中受到的伤害，不仅经济赔偿没有保障(要赔偿往往要通过烦琐的法律诉讼)，并且赔偿标准通常大大低于工伤劳保标准(由于没有专门的赔偿标准)。这里应该强调：公众在生活环境中受到人为环境灾难危害是典型的“人权”受侵，理应不须通过法律诉讼、并应得到最高标准的经济赔偿--国家应该根据社会经济发展情况定出此最高经济赔偿标准。

　　具体法律条款这里不作讨论。

　　政府执法，一定程度上靠行政处罚。但政府若只管对违法、侵权、肇事的致害者(或致害嫌疑人)处罚，不管对因违法、侵权、肇事而受到伤害的受害者赔偿，如此执法，显然不仅没有以人为本、为民执政，甚至还有以权(执法权)侵权(受害者之人权)之嫌。这与当前的“和谐社会”建设是极不相称的，因此必须制定和颁布《事故经济赔偿法》，以确保公众在遇到人为环境灾难时的合法权益。

　　五、环境安全法律、法规体系图

　　通过补充、完善现有的法律、法规，以及制定《环境安全责任法》、《事故经济赔偿法》，我国的环境安全法律、法规体系应由以下组成：首先是《宪法》中关于“人身安全不受侵犯”的规定；然后是《民法通则》中关于民事赔偿责任的规定；接下来是《环境保护法》、《环境安全责任法》、《事故经济赔偿法》这三部法律关于环境安全责任、强制性环境安全责任保险、事故经济赔偿等方面的具体规定；在此之下才是各个“单行法”(如：《安全生产法》、《道路交通安全法》)；环境安全行政法规(如：《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》)；环境安全管理部门规章(如：《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》、《安全评价通则》)；环境安全标准(如：《石油化工企业设计防火规范》、《常用化学危险品贮存通则》)；其它行政管理部门安全管理法律规范(如：《化工企业安全管理制度》)；各地方政府颁发的地方法规(如：《江苏省劳动保护条例》)；以及我国参与的国际条约（如：《国际油污损害民事责任公约》）。

　　我国的环境安全法律、法规体系图见图5-1。

　　

图5-1  环境安全法律、法规体系