灾害应急管理需科技保驾护航

　　[摘  要]  科技是灾害应急管理的重要基础和保障。从国际视野审视发达国家的灾害应急管理，可以看到，发达国家十分重视科技支撑体系建设，认真思考和总结发达国家灾害应急管理科技支撑体系的建设经验，将有助于中国灾害应急管理科技保障平台的构建与完善。

　　随着全球化、现代化的日益泛化和深化，以及生态环境的恶化与自然界本身活动的周期性变化，不仅潜在的风险在不断增加，而且由各种风险转化、引发的影响公共安全的突发灾害事件也在频繁发生。从9·11恐怖袭击到伊拉克战争，从韩国大邱地铁纵火事件到欧美一些国家先后发生大规模停电事故，从苏丹红食品危机到SARS肆虐全球，从卡特里娜飓风横扫美国到中国南部遭受大面积冰灾，从印度洋海啸席卷沿岸到中国汶川地震撼动亚洲，以及今年来发生的海地地震、冰岛火山、玉树地震……浩瀚宇宙中，60余亿人口居住的地球面临着一个又一个非和平及不安全的严峻挑战，这对科学与技术提出了重大战略需求。在此背景下，世界各国尤其发达国家都不约而同指向了这样一个目标：为构建公共安全网搭建起科技支撑平台。认真总结发达国家灾害应急管理科技支撑体系的建设经验，对我们建立完备的灾害应急管理科技保障体系大有裨益。

　　一、发达国家灾害应急管理科技支撑体系建设

　　科技是灾害应急管理的坚实基础。实践表明，高新科技在灾害应急管理领域的引入，对灾害的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。因此，面对上述诸多重大突发灾害事件，世界各国均十分重视灾害应急管理科技支撑体系建设，但各有侧重及特点。

　　1、美国。美国灾害应急管理方面的科技政策由美国国家科学技术委员会下设的科技政策的内阁级委员会负责制订，其中环境与自然资源部负责灾害预防及减灾工作。美国应急管理科技创新体系框架涉及三方面：科学技术理事会、国土安全研究中心、课题和项目组织机构。早在1979年，美国政府根据一系列重大突发灾害公共事件，成立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA），统管全国灾害应急管理科技保障体系建设。这种体制消除了行业间的交流障碍，使科研成果在实践中发挥最大效能。FEMA在9·11事件以及炭疽热病菌袭击事件之后，动员了所有联邦机构的科技资源与能力，开展广泛的科学研究与实验，为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公共安全的突发灾害事件，提供必要的知识、技术和设备供给。美国还研发了一些与灾害应急管理相关的信息系统与管理系统，以及大量大型灾害模拟及分析软件，这些系统与软件为美国应急管理提供扎实的科技支撑。社会媒体充分利用现代网络通信，对不同类型的灾害预警预防制度与应急制度进行广泛宣传，促进突发性灾害得到及时有效的解决，以尽快恢复正常的生活秩序。各类灾害应急指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和高新科技专业人才队伍建设的同时，建设抗灾抢险志愿者队伍，并进行定期培训，以提高全民应对突发事件的能力。为应对突发灾害事件，美国除有足够的应急物资储备外，还建立了一个全国性资源目录，一旦灾害爆发，可以清楚地知道从什么地方调配什么资源、动用哪些高新技术设施。

　　2、日本。日本的灾害应急管理科技保障体系在应对“天灾人祸”等各种突发性重大灾害事件中，发挥着非常重要的作用。日本尤其注重现代科技在防灾减灾中的应用。日本地形地貌复杂，整个国家处于灾害频发的自然环境条件下。日本政府认为，要增强对自然灾害的抵御能力，必须依靠科技手段提高对气候、海洋的监察水平。为此，日本成立了防灾省，任命了防灾大臣，并特别注重建设大规模先进科研机构，投入经费较大。例如，独立行政法人防灾科学技术研究所人员仅251人，2007的预算就达117亿日元；独立行政法人建筑研究所人员101人，2002年总预算为24.08亿日元；土木研究所人员389人，2006年预算达近100亿日元。[2]因此他们的实验设备达到国际顶尖水平。近年来日本积极利用遥感遥测技术，提高灾害气候的监测预警水平。一是发展地球同步轨道气象卫星。二是建立高精度、全天候实时监测的对地观察卫星系统，包括日本地球资源卫星、先进地球观测卫星与先进陆地观测卫星。三是使用风廊线雷达网实现大气立体实时监测。四是发展高性能计算技术提高气象数据处理和监测预报水平。五是加强新一代遥感遥测技术的研究与开发，包括开发三维监测系统、研发全球环境监测技术、开发新一代机载合成孔径雷达等。与此同时，还积极开展长期气候研究，努力把握气候变化变化规律。经过多年艰苦努力，日本已取得了积极成效，不断提高了灾害气候的监测预报水平，使灾害损失得到最大限度减少。

　　3、英国。英国将灾害应急管理作为国家能力建设的重点，特别在国家层面上加大对灾害监测和早期预警科技手段和能力的投入。早在1990年，英国就将新的超大型计算机应用于气象服务，使英国气象局的大陆和海洋气象服务实现了数字化运作和管理。以英国气象局为主体的英国气象服务逐步确立了应对气候灾害的预警机制和能力。英国自然环境研究理事会是英国最重要的环境研究管理机构，它提供自然环境研究经费，资助相关研究机构从事有关自然环境科学研究。在2007年出台的《下一代地球科学--NERC2007-2002战略》，将自然灾害作为专题，旨在减少自然灾害的造成的人员死亡和经济损失。英国将致力于预测气候变化引起的气候灾害强度和频率的变化，更多地了解暴风雨和洪水的物理学和动力学，包括地形观察，从而使气候模型表述更准确。预测和减灾将作为中心任务，提供早期预警系统，为政府提供咨询，有效减灾战略，为决策者和公众提供必要信息，帮助挽救生命，尽可能减少经济损失。并注重加强与世界上其他国家和组织的合作，使其研究适用于他们应急反应和预测，为维护社会和经济的持续稳定发展作出重要贡献。

　　4、意大利。意大利政府非常重视各种突发性重大灾害事件的应对工作，尤其重视应对突发灾害事件的科技手段。2004年意大利国家灾害应急委员会建立了新的指挥中心大楼，建立了应对突发灾害事件决策支持系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。各灾害相关部门在该楼中派驻代表联合办公，并通过网络信息技术与消防、公安、科研单位实时相联，楼内还有24小时工作监控和情况分析中心、联合办公会商室、飞行器调度室、海运实时监控室、综合地图室、决策指挥大厅等。国家应急委员会先进的指挥系统和有效的协调机制使意大利防灾减灾和应急救援方面处于欧洲领先地位。意大利应对突发灾害事件的科技手段主要表现在：一是积极开展防灾减灾和救灾的科研工作。国家研究委员会、国家新技术能源和环境委员会、国家地球物理与火山研究院等国家研究机构非常注重各种灾害的监测预测工作。近年来尤其重视将最新的卫星技术和信息通信技术应用到防灾减灾和救灾工作当中。二是非常重视利用信息技术建立信息共享和指挥协调度系统，确保各有关单位信息共享。三是积极参加欧盟在布鲁塞尔建立的监控和信息中心建设，积极参加欧盟地中海地区灾害信息网建设。四是利用信息技术疏导民众开展救助，为维护社会稳定起到重要作用。

　　5、法国。法国政府根据各种灾害及突发公共事件，设有内务部民事防务和公共安全局，它加强了国家灾害和防救科研工作，管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进信息系统及应对突发灾害事件的现代装备。该局365天、24小时值班，法国国家科研中心把自然灾害预防列为该中心优先研究领域，2002年启动地球与环境科学激励协调行动。优先课题是：土地运动、利用空间和地面测量方法进行连续测量以及地层高精度成像。应用领域包括：活动断层、火山、引力运动、城市地震影响和洪水监测。确保降低灾害风险成为国家和地方的优先重点。长期以来，由于法国政府不断加大研究投入，为防灾减灾科学决策以及经济社会发展提供了有力技术支撑。

　　二、我国灾害应急管理科技保障现状分析

　　目前，我国各种突发灾害事件越来越多，公共安全问题极其突出，危害严重。首先，安全事故总量居高不下，屡屡发生的重特大事故更具突发性、灾难性和社会危害性。其次，我国是自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发。另外，食品安全形势严峻，污染与中毒是中国目前最主要的食品安全隐患。此外，中国社会结构面临剧烈变动，社会不稳定因素增加，社会治安形势也很严峻。同时，伴随世界经济运作风险的加剧，我国经济发展的外部环境也很严峻，不确定因素增加。

　　为适应国内外形势的需要，我国应对和处置突发灾害事件能力的建设在加紧进行。国家应急预案框架体系已逐步健全起来，在这个框架体系中包括国家总体应急预案、25件专项应急预案和80件经过细分的部门应急预案，基本涵盖了社会生活的方方面面。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次；根据突发灾害事件的发生过程、性质和机理，应急预案将突发灾害事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等四类；按照各类突发灾害事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，预案分为四级，即特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）、和一般（Ⅳ）。应急预案对突发灾害事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中等各环节的整套工作运行机制。

　　我国政府也极为重视高新技术在灾害应急管理方面的应用，积极建立灾害应急管理科技支撑体系，大力培养灾害应急管理科技人才和开发灾害应急管理技术及装备。在技术与装备方面，我国已初步建成以遥感、通信、导航卫星为主体的空间基础设施，可为气象、地质、水文等多种灾害提供预报监测支持和通信、定位保障。卫星遥感和卫星导航可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资投放等提供决策支持。在汶川、玉树大地震中，我国自己研制的“动中通”卫星应急通信车、电视直播车、舱式饮事车、野外救护车以及机载高分辨成像雷达、呼吸机、机载通讯电台以及移动气象应急车、移动天气雷达、自动气象站等一批先进观测设备从北京等地千里驰援，迅速运抵灾区，为气象部门开展抗震救灾精细化预报服务提供了“千里眼”、“顺风耳”。此外，系列无人机产品、近空间飞行器、专用特种车辆及重型装备摩托艇与无人船、微小型卫星及固体小运载火箭等，均可作为国家灾害急救援保障装备。

　　在灾害应急管理科技人才方面，我国拥有世界上规模最大的教育体系，现有3200多万科技人力资源，经过多年的发展，全国已拥有上千万的应急管理防灾专业和非专业队伍。比如：在防御自然灾害方面的气象、水利、地质、地震、农业、海洋和民政等数以百万的人员；在应对工矿、交通、建设、市政、信息等事故灾难方面有数百万专业、非专业人员；公共卫生方面，全国有数百万医生、护士从事公共卫生工作；社会安全方面，全国百万公安民警是确保公民安全的一线战士，武警和必要时动用的军队是坚强后盾；经济、金融、能源、粮食和水安全涉及了大批从业人员。[8]总之，我国拥有的上千万防灾减灾及应急的专业和非专业队伍，已经为提升灾害应急管理能力并做好这项工作打下了坚实基础。

　　然而，我国应对当前突发灾害应急管理的科技能力还远远不够。如汶川、玉树大地震，暴露出基础设施不健全，救援装备数量少、结构不合理、缺乏专业队伍等一系列问题。专家们认为，从总体水平讲，我国灾害应急管理研究还处于初级阶段，涉及应急管理的许多深层次问题未能解决，应急管理科技发展严重滞后于经济发展，与发达国家相比存在很大差距。其一，我国还未从整体层面上进行系统的应急管理科技研究，相关理论研究比较薄弱，灾害研究一般都归属于相应的行业主管部门，不同灾种研究机构的信息交流少，造成了项目重复，科研信息应用不广泛等诸多弊端，而且各部门运作方式有较大差异，几乎不可能以一致的形式进行管理。其二，我国科技防灾减灾能力还不能适应所面临的各种灾害的严峻挑战，一些影响我国重特大事故不断发生的安全技术基础工作薄弱，造成重大事故隐患的一些关键问题长期没有得到有效解决，监测预警手段不足，现场救治技术装备水平比较落后等。其三，我国应急管理科研机构与科研人员的装备水平与创新能力较差，应急管理科技意识淡薄和应急管理科技教育缺乏，应急管理科研和技术开发经费投入严重不足。其四，由于受经济条件制约，相当一部分地区应对突发灾害事件的信息报告体系不健全，不能满足突发灾害事故应急管理对信息及时、准确性的要求，现在技术手段、基础设施和人员素质等方面，还不能适应快速处置突发灾害事件的需要。

　　三、构建我国灾害应急管理科技保障体系的战略选择

　　从上面的概述中，我们可以看到，发达国家在有效地促进灾害应急管理科技支撑体系建设的过程中积累了宝贵的经验，针对我国应急管理科技保障现状，特提出当前及今后大的战略思路和工作重点。

　　首先，要为完善灾害应急管理提供科学认知。各种突发灾害事件的发生、发展和演变有其自身的规律和特点，只有深刻认识自然规律、社会经济发展规律、人与自然相互作用的规律，才能为科学预测与预防自然灾害、人为灾害和技术灾害提供理论基础。为提高我国灾害应急管理水平提供科学认知，应大力加强灾害应急管理科技理论的基础研究，尤其应重点研究危害大、破坏性强、影响面广的重大自然灾害，包括地震、泥石流、海啸、台风、洪水、干旱等，认识其孕育、发生、发展、演变和时空分布特征及其变化规律，以及灾种之间、灾害与生态环境、灾害与社会经济发展之间的相互关系。

　　其次，要为提高灾害应急管理水平提供技术支撑。在灾害监测和预警方面，要综合运用遥感、地理信息、定位与网络通讯技术，研发相关关键防控技术和定量监测技术，及时捕捉各种异常现象的发生，严密跟踪其发生发展过程和变化趋势；重点研究自然灾害、突发社会安全事件，重大安全事故及核安全与生物安全等的监测、预警与预防技术，提高早期发现与防范能力。在灾害的预测和预报方面，应重点围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，研发相关预测预报技术、方法和手段，提高对重大灾害的预测预报水平。在防灾减灾应用研究和技术开发方面，应运用信息技术、生物技术、新材料、空间技术等，开发防灾减灾新装备和新产品；重点研究煤矿灾害、重大火灾、突发性重大自然灾害、危险化学品泄漏、群体性中毒等应急救援技术，增强应急救护综合能力；开发保障生产安全、食品安全、生物安全及社会安全等公共安全重大装备和系列防护产品，加快应急管理装备现代化。[10]在社会治安方面，还应重点放在打击犯罪关键技术、破获重大案件科技能力上，研制开发一批公安科技新成果新技术、新方法，为侦查破案、防控犯罪、提高治安行政管理水平和预防治安灾害事故等提供强有力的技术支撑。

　　第三，要加强对突发灾害事件快速反应和应急处置的技术支持。以信息、智能化技术应用为先导，发展国家应急管理多功能、一体化应急保障技术，形成科学预测、有效防控与高效应急的管理技术系统；重点研究国家一体化应急决策指挥平台集成技术等，构建国家应急管理早期监测、快速预警并具有决策敏感性、预案周密性和行动准确性的高效处置一体化应急指挥平台，包括自然灾害监测与预警体系的能力建设、国家综合减灾与风险管理信息共享平台建设等，以期大幅度提高我国保障公共安全和处置突发灾害事件的能力。为此，应建立以天基为主、天地结合的防灾减灾应急管理系统；国家应加大对通信卫星系统发展的扶持力度；将“国家政务和公益性卫星通信系统”重大科技专项纳入国家规划，使各大卫星系统全面协调发展，形成强大的综合能力；应建立决策指挥中心，建立统一高效的各类灾害应急联动统一调度指挥平台。

　　第四，要建立健全共享信息的灾害应急管理科研体制。我国的灾害研究一般都属于相应的行业主管部门，造成信息交流和成果共享方面的重重困难，因而建立一套科学的科研体制是当务之急。要优化整合各类科技资源，将依靠科技建立自然灾害防御体系纳入国家和各地区各部门发展规划。在当今的灾害应急管理研究中，制订高新技术在防灾减灾事业中的应用政策和技术规范，有利于鼓励和确保高新技术在防灾减灾实践中的应用，有利于这些科技成果的共享。为此，要加强政府对灾害应急管理的政策科学研究，有计划地对各级党政干部进行应急管理培训，提高应急管理政策水平和应急处理能力。要加大国家对灾害应急管理的科技资金投入，加强应急管理学科建设与人才培养，加强先进适用技术的推广应用。同时，要强化防灾减灾科普宣传教育能力建设，增强社会公众的灾害防御意识，加强灾难教育和自救互救的科学知识与实践演练。此外，通过国际交流与合作，可以学习国际先进经验。