评估城市社会治安动态防范系统效能 城市监控报警联网系统应用建设

　　我国城市监控报警联网系统的建设与应用已初具规模，日渐规范，正在城市社会治安防范活动中扮演着无可取代的角色。作为重要的治安防范举措，城市监控报警联网系统应用建设肩负的任务日益增多，应对的形势日趋复杂，迫切需要认真总结实践经验，不断提高认识水平，开拓管理思路，确保建设资金投入获取良好的治安防范效果。为此，本文尝试提出通过系统效能评估，促进城市监控报警联网系统应用建设的思路与方法，期望能对建立与城市发展相适应的监控报警联网系统技防长效机制起到抛砖引玉的作用。

　　一、城市监控报警联网系统的应用与城市社会治安动态防范系统的形成

　　城市监控报警联网系统[2]（又称城市报警与监控系统平台[1]）是一个以维护社会公共安全为目的，能够实现不同设备及系统间互联／互通和互控的综合网络系统。利用它可以对城市范围内需要防范和监控的目标实施视频监控和报警；还可为各级公安机关应对突发事件远程指挥提供条件；为城市应急体系建设提供相应的信息平台。

　　城市监控报警联网系统作为纯技术系统，不能孤立使用，必须形成人-技-管理-环境相结合的有机整体，才能胜任城市社会治安防范赋予的使命，否则，将会形同虚设。研究课题中将这一有机整体称为“城市社会治安动态防范系统”（本文沿用，并简称防范系统），它是伴随城市监控报警联网系统（简称联网系统）推广应用而形成的一种新型的城市社会治安防控警务运作形式。该系统由城市监控报警联网系统、监控报警接处警力量、以及与两者配套的警务运作机制三个基本部分组成。在防范活动中，这三部分相互依存、互相作用，共同完成既定的防范目标，其关系见图1所示。
 

图1城市社会治安动态防范系统各组成部分之间的关系

　　与联网系统相配合的接处警力量，由巡、交、刑、治安和派出所民警等多警种组成，辅以协警、保安、联防等群防群治人员，配置以必备的交通、通信、防护工具及处警装备等。其基本功能至少有四个，一是及时准确发现警情，有效调动处警力量，避免警力无谓浪费；二是迅速反应，有效控制/制止事态发展，防止案件/事件造成损失和影响；三是固定证据，降低破案成本；四是形成威慑，降低发案率。

　　与联网系统及接处警力量运用相配套的警务工作机制包括巡逻机制、反应机制、各种规章制度、接处警预案、应急预案、警务工作流程、技战术手册、监控报警信息研判与通报制度等。其基本功能是保障防范系统及时发现、有效反应。

　　理想情况，城市社会治安动态防范系统应是由城市监控报警联网系统、相应接处警力量、配套警务工作机制有机结合而形成的，以市局110指挥中心为枢纽，以巡、交、刑、治安和派出所民警等多警种合成为防控主体，以群防群治力量为依托，以派出所监控中心全时空监控巡查控制为基本勤务方式，以网格化巡逻防控快速反应机制为保障的责任明确、指挥高效、反应灵敏、警令畅通、组织健全、整体联动、运作规范的整体。它应能够在最大限度节省警力的前提下，达到城市重点区域、敏感部位可防性治安案件/事件大幅度下降，治安环境明显改善，公众安全感不断增强的目的，最终实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的目标[3]。

　　二、城市监控报警联网系统应用建设对城市社会治安动态防范系统效能的影响

　　城市社会治安动态防范系统的效能，具体来说，是指在特定城市、特定条件下和规定的时间内，系统执行特定的治安防范任务时，所能达到预期防范目标的程度[4]。（实际上，随着城市报警与监控联网系统担负的任务增多，城市社会治安动态防范系统还存在其它效能，如城市治安管理效能、城市交通管理效能、城市消防管理效能等。本研究中，重点讨论目前它的主要任务——治安防范的效能。）城市监控报警联网系统应用建设，不仅仅要考虑联网系统自身，同时还应考虑相应接处警力量、配套警务工作机制的建设，它们奠定了防范系统的基础，无疑也是决定其效能发挥，影响其目标实现的关键。2004年以来，联网系统应用建设取得了显著成效，但难免也存在一些不尽人意的问题。这些问题集中表现在如下方面：

　　其一，存在联网系统建设思路不清晰，需求不明确，盲目跟风的现象，致使花巨资所建联网系统自身蕴藏能力不足，整体防范系统潜在效能有限。如一些地方忽视需求分析、缺少统筹规划，系统防范重点不突出，信息难以整合，资源不能有效共享；一些地方不重视方案论证，联网系统功能不尽完善、性能不尽适用，互联不够通畅，互动不够灵活等等。

　　其二，存在注重联网系统硬件建设，轻视接处警力量、警务工作机制软实力建设的现象，系统监控报警信息不能有效引导警务活动，难以转化为科技强警、科技创安的战斗力，直接影响到系统潜在效能的充分展现。有的地方或不注意研究与监控报警配套的接、处工作规范，或在监控信息研判和综合利用上下功夫不够，或不进行监控技战法的探索，难以形成有效的人机互动；有的不配备相适应的值机人员及接、处警力量，致使或有警无人接，或接警无人及时处置，或甚至不开机运行，使系统形同虚设等等。

　　其三，防范系统应用建设管理存在职责定位不明确、认识不到位、管理制度不完善、工作协调和监督指导不及时、系统运行长效机制不健全等现象，影响系统效能长期持续有效发挥。有的建设程序不够规范，在工程立项、方案论证、工程监理、检测、验收、人员培训等质量控制环节上得过且过，把关不严，造成系统缺失或缺陷；有的虽有系统维护制度，但或因维修服务缺乏竞争机制，服务质量跟不上，或因维护经费不足，维修没有保障，系统故障频发；有的将建成系统视为一劳永逸的事，当防范需求发生变化时，不知需要对安全风险和系统效能适时进行评估、对系统进行及时整改等等。

 　　显而易见，上述种种现象，轻则会造成系统防范漏洞频生，防范效果每况愈下，重则将导致系统无法正常工作甚至瘫痪，造成投入资金的重大浪费。如果任其存在，系统效能发挥与防范目标实现将无从谈起。

　　三、城市社会治安动态防范系统效能评估对监控报警联网系统应用建设的促进作用

　　系统效能评估是运用定性的、定量的或定性与定量相结合的方法，借助一定的指标体系，按照一定的标准，综合评判系统满足目标要求程度的过程[5]。要想以有限的资金投入最大限度地满足社会和经济不断发展而日益增长的对联网系统建设的需求，必须关注已建系统和在建系统的长期有效应用，这对于推动社会科技创安、保障公安科技强警战略的实施，进而实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的城市社会治安安全目标，是非常必要的。防范系统效能评估对于联网系统应用建设的促进作用主要表现在如下方面：

　　一是评价激励。可以在一定时期内通过对若干同类城市（或地区）（横向评价）防范系统的效能进行综合评价，进而分类或排序比较；也可以在经过多个时间节点（纵向评价）横截面数据收集的基础上，对某一城市（或地区）防范系统在一较长时期内的效能状况进行评价，比较其历史变化。这些对于加强经验总结，促进相互学习，提高联网系统建设与应用水平将会起到显著的正向激励作用。

　　二是检查完善。对已建立的联网系统，可以运用评估指标体系适时做出自我评估，通过对防范系统效能评价结果的分析，特别是对防范系统效能具体指标的评价分析，可以全面了解联网系统应用建设的具体状况，及时发现求其优势，找出其缺陷和弱点，揭示问题之所在，有针对性地采取改善措施，使其更好地发挥作用并长期有效运行。

　　三是建设指导。对于新建联网系统，防范系统效能评估指标体系具有良好的指导意义。它从系统观点出发，对系统规律性的、关键的、具有重要意义的特征做出客观的描述，可以综合地反映出有效、可靠的防范系统对联网系统建设与应用的要求，充分考虑效能评估指标体系所包含的内容，就能够建立一个在防范工作中能切实满足需要的联网系统。

　　四是监测调控。对于管理工作者，效能评估既是检验、检测系统状况好坏的过程，也是对联网系统应用建设工作进行诊断分析的过程。防范系统效能状况，是所有系统效能影响因素的内在表现，也是联网系统应用建设主体特别是系统的规划、运行维护以及管理者工作效果的外在体现，是二者矛盾相互作用的结果。在对防范系统效能状况进行评估的过程中，可通过建立“反馈—调控”机制为联网系统管理与维护工作提供及时、可靠的信息和量值化依据，从而实现管理部门对联网系统建设与应用状况的有效调节和控制。

　　五是科学决策。对系统效能进行准确、客观的评估，在宏观层面，可为决策者全面了解和分析联网系统应用建设，制定正确的发展政策和决策部署，提供有效的事实依据；在微观层面，可使被评城市（或地区）的地方政府和有关部门客观认识自身联网系统作用程度，从而对本城市（或地区）的联网系统建设与应用发展做出恰当的管理和监督指导，避免由于盲目决策带来不必要的浪费。

　　四、城市社会治安动态防范系统效能评估指标体系与评价方法

　　城市社会治安动态防范系统是人-技-管理-环境相结合的复杂系统，如何使其效能评估准确、客观，是一个值得深入研究的课题。在公安部承接的国家“十一五”科技支撑计划项目中，就这一课题作了专门研究，并取得了初步成果，可供参考。

　　1.城市社会治安动态防范系统效能评估指标体系

　　正确合理地构建评估指标体系，是成功进行效能评估的起点和关键点，也是难点。为了使评估指标体系能够准确反映系统效能表现的客观实际，并具有较强的可操作性，同时还基本上能为相关人员和部门所接受，在课题研究中，评估指标体系的确定经历了细致分析、反复调整和论证的过程。首先广泛研读被评估系统相关文献资料，深入进行实地调研，全面分析和认识系统及其效能影响因素；接着多次组织专家研讨、咨询，结合统计数据、文献资料和实践经验，以相关法律法规、标准、管理政策为基础，以德尔非法、层次分析法等科学方法为手段，遵循科学性与客观性、系统性与全面性、层次性与简明性、实用性与可操作性等原则，筛选指标，初步拟定系统效能评估指标体系；尔后，又多次依据行业专家、管理部门、工程实践与系统使用相关人员的意见和建议进行调整；最后，由在联网系统建设与应用方面走在前列的实践部门，如南京市公安局等进行实证并进一步修改完善。最终确立的防范系统效能评估指标体系框架见图2所示。
 

　　图2城市社会治安动态防范系统效能评估指标体系框架

　　该指标体系将城市社会治安动态防范系统的效能从4个侧面来度量：分别为治安防范布控效能、监控报警联网平台效能、报警受理与应急反应效能、防范系统管理效能。每个侧面（一级指标）包含有二级评估指标，共计26个二级指标，如治安防范布控效能包含有：治安保卫重点单位出入口布控程度、居民住宅小区出入口布控程度、繁华街区/主要道路/公共复杂区域布控程度、治安卡口布控程度、重点移动目标布控程度、城市网格化巡逻布控程度6个二级指标。

　　为了便于评价操作，在每个二级指标下又分解有三级指标（由于篇幅有限，略），三级指标共计174个，如将治安保卫重点单位出入口布控程度分解为；摄像机安装率、监控视场覆盖率、摄像机工作完好率、摄像机联网接入率、摄像机联网运行完好率、布控图/表制作6个三级指标。三级指标力求能够定量评价，如摄像机安装率；不易定量评价的定性指标，如布控图/表制作，设计了相对独立的0-1-2评估矩阵，每一个指标评估矩阵通过PDCA循环执行和管理，实现定性问题定量化评价并最大限度地过滤评估者的主观因素；有个别指标采用两者相结合的方法进行评价，从而保证所有效能指标均是可定量评价操作的。

　　2.城市社会治安动态防范系统效能评估模型与数据来源

　　借助评估模型和计算机实现，将上述多指标评价体系采集到的数据信息综合评价与分析，并将结果如系统整体效能状况、各侧面的效能表现、各级分项效能指标的影响等用图形、图表等形式展示出来，使得评价结果更具可读性，可比性和可信性。

　　效能评估模型构建目前应用较多的方法有：专家打分法，模糊综合评估法，神经网络模型和灰色系统理论模型等[6]。鉴于城市社会治安动态防范系统应用历程短暂、历史数据缺乏，采用神经网络模型还不现实；而专家打分法较易受主观因素影响；与模糊综合评估法相比，灰色系统理论模型在前期效能评估研究成果中有一定应用基础。所以，经反复论证，确定采用二维灰度模型与加权平均法相结合作为评估模型。实证表明，所构建评估模型能较准确反映现实系统的效能状态，能针对不同系统进行个案分析，能最大程度过滤主观因素，其结论能被重复验证。

　　评估模型输入数据信息的主要来源[7] [8] ：

　　
 　　评估模型的应用前景在一定程度上依赖于已有系统效能评估案例基础资料数据库的建设与完善。

　　3.具体评估项目之效能评估指标体系的适用化重构

　　城市社会治安动态防范系统的目标要求，设备组成、规模大小、运行模式、资金投入各式各样，防范需求也在不断变化，仅用一套指标体系应对各类效能评估项目，以不变应万变，其评估结果显然会有失公允。所以，应用中，需要针对具体评估项目，对上述效能评估指标体系进行适用化重构。适用化重构应遵循的原则：

　　一是可比性原则。图2给出的是理想情况下的城市社会治安动态防范系统的效能评估指标体系，具有可剪裁、可分解、可修正的特点。通过它，既可以制定出符合不同类型城市（或地区）特点的模板化效能评估指标体系；也可以制定出针对不同侧面（如前端布控效能、系统运行管理效能）的模块化效能评估指标体系。模板化、模块化效能评估指标体系对同类城市治安防范系统或同类治安防范系统局部效能评估具有一定的普适性，评估结果具有一定的可比性，可用于满足对同类系统或系统局部效能评估的需要。

　　二是完整性原则。不管是城市治安防范系统或是城市中的某一区域治安防范系统，还是治安防范系统中的某一局部，所选用的效能评估指标体系相对于被评估对象应该是一个相对独立的整体，应能全面完整地反映被评估对象的效能表现。

　　三是与时俱进的原则。随着技术发展和应用的升级，效能评估指标体系应保持与时俱进，根据当时信息及时修正、不断完善。

　　四是经济性原则。效能评估指标体系应简约，具有无冗余、最小性特征。

　　结语

　　适时开展城市社会治安动态防范系统效能评估，有助于及时发现城市监控报警联网系统应用建设中存在的问题，并予以补足与完善，减少防范风险，确保联网系统建设资金投入获取良好的治安防范效果。城市社会治安动态防范系统效能评估研究已取得初步成果，期望能在评估实践中不断得以完善，为适应效能评估活动开展创造条件。同时，要加强宣传指导，提高认识水平，使效能评估活动成为贯穿城市监控报警联网系统应用建设始终的自觉行动。

　　参考文献：

　　[1]关于印发《城市报警与监控系统建设技术指南》的通知，公科[2005]32号。

　　[2]城市监控报警联网系统通用技术要求， GA/T669-2006.

　　[3]关于社会治安防控体系建设若干问题的思考。熊一新。治安学丛论，公安大学出版社，2003.11，3-6 。

　　[4]Mary Lynn Garcia The Design and Evaluation Of Physical Protection Systems. USA,2001.43.

　　[5]安全防范系统建设与运用过程中的效能评估。陈志华。《公安大学学报》（自然版），

　　2008第1期，51-55.

　　[6]综合评价方法。胡永宏，贺思辉编著。科学出版社， 2000.

　　[7]南京市城市报警与监控系统建设管理应用规范汇编。南京市公安局，2008.7。

　　[8]社会治安动态视频监控系统技术规范，DB33/T 502—2004.浙江省地方标准。

　　（中国人民公安大学安全防范系 陈志华）

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